La peste trei ani si jumatate de la declansarea pandemiei de COVID-19 si la peste un an si jumatate de la izbucnirea razboiului din Ucraina, tindem sa credem ca efectele celor doua evenimente nu se mai manifesta in contracte sau, daca inca se manifesta, ele sunt combatute prin masuri legale si/sau proceduri contractuale instituite cu acest scop.

Ei bine, lucrurile nu stau chiar asa. Exista, in continuare, in derulare, un numar semnificativ de contracte de infrastructura publica incheiate anterior lunii februarie 2020, momentul izbucnirii pandemiei COVID-19, care se confrunta cu intarzieri cauzate de inflatia de costuri. Aceste intarzieri nu si-au gasit solutii (nu unele clare, oricum) nici in actele normative adoptate cu scopul adaptarii contractelor si nici in procedurile contractuale dedicate revendicarilor avand ca obiect extensia termenelor (EOT).

A se retine ca situatia practica avuta in vedere aici este cea a unui contract aflat in derulare la acest moment, incheiat inainte de februarie 2020 sau in cadrul unei proceduri de atribuire initiate inainte de izbucnirea pandemiei si care nu a cuprins o formula care sa permita o ajustare a pretului adaptata la explozia costurilor din piata constructiilor.  

Sar din capul locului direct la concluzia pe care o sustin (si pe care incerc sa o demonstrez mai jos), anume: Inflatia costurilor din constructii cauzata de COVID-19  si, ulterior, amplificata de razboiul din Ucraina impune prelungirea duratei de executie in temeiul institutiei impreviziunii, astfel cum aceasta este reglementata de art. 1271 Cod Civil

Iata si drumul necesar a fi urmat pentru a ajunge la concluzia de mai sus, pe care l-am impartit, pentru a usura parcurgerea lui, in cateva segmente: 

 

Pandemia de COVID-19 izbucnita in februarie 2020 a generat, in piata globala si nationala de constructii, o serie de blocaje in accesul lucratorilor in santiere, precum si blocaje in lantul de aprovizionare cu materiale si echipamente. Similar, blocaje in laturile de aprovizionare au fost cauzate si de razboiul din Ucraina.

Intarzierile cauzate de aceste blocaje in graficele de executie au fost sau puteau fi solutionate prin extensii de timp acordate potrivit procedurilor contractuale de revendicare in temeiul fortei majore (eveniment imprevizibil si insurmontabil care impiedica complet, permanent sau temporar, indeplinirea obligatiilor contractuale). 

Pentru ca nu aceste blocaje fac obiectul analizei, amintesc numai ca formele standardizate de contracte folosite la nivel national, respectiv conditiile de contract FIDIC sau cele adoptate prin HG nr. 1/2018 (conditii, la randul lor, derivate FIDIC) prevad dreptul antreprenorului la prelungirea duratei de executie/extensie de timp in cazul manifestarii unor evenimentelor de forta majora care fac imposibila executarea contractului pentru o perioada restransa de timp, sau chiar incetarea contractelor, in cazul imposibilitatii de executare permanenta sau de lunga durata.

Spre deosebire de situatia blocajelor in executie, cuantificabile matematic din punct de vedere temporal si valorificate ca fiind evenimente de forta majora in considerarea vocatiei lor de a impiedica complet executarea (temporar sau permanent), explozia inflatiei costurilor nu a impiedicat executarea contractelor, insa a destabilizat echilibrul contractual si a facut ca executarea acestora in conditiile financiare si cele privitoare la termenele de implementare asumate sa nu mai fie posibila, executarea contractelor devenind extrem de oneroasa pentru constructori si imposibil (extrem de dificil, pentru constructorii potenti financiar) de atins in datele de finalizare agreate.

Exceptand clauzele si formulele de ajustare a pretului (cum ar fi clauza 13.8 din conditiile de contract FIDIC, excluse, din pacate din majoritatea contractelor nationale de constructii), dezechilibrul prestatiilor cauzat de evenimente extraordinare, spre deosebire de evenimentele de forta majora (care, repet, se manifesta prin oprirea efectiva a executiei), nu are remedii in contracte.

Cu alte cuvitne, conditiile de contract folosite la nivel national nu au continut clauze de aplicare a institutiei impreviziunii.

In sensul celor de mai sus, este recomandat a se vedea Ghidul emis de International Federation of Consulting Engineers in legatura cu efectele inflatiei costurilor cauzata de cele doua evenimente.

 

Prin Ghidul amintit, FIDIC:

1. Atrage atentia asupra faptului ca pandemia si razboiul au cauzat (pe langa blocajele inregistrate in santier si pe lantul de aprovizionare) si o inflatie majora, imprevizibila in domeniul constructiilor care, desi nu implica imposibilitatea completa de executare a contractelor, a destabilizat echilibrul contractual cu implicatii semnificative atat asupra pretului, cat si - atentie! - asupra termenelor de executie.
2. Confirma si accepta ca - exceptand clauza 19.7 din Conditiile FIDIC care ar putea justifica incetarea anticipata a contractului - regulile FIDIC (indiferent de publicatia aplicabila) nu ofera solutii clare pentru adaptarea contractelor in urma dezechilibrului cauzat de inflatia costurilor.
3. Semnaleaza ca, desi conditiile de contract FIDIC nu ofera remedii clare pentru adaptarea contractelor fata de dezechilibrul creat de inflatie, in statele in care legea nationala reglementeaza teoria impreviziunii aceasta reprezinta temei pentru o astfel de adaptare realizabila prin ajustarea pretului si prin prelungirea duratei de executie. 

 

Pentru a preintampina efectele negative ale inflatiei costurilor in proiectele publice de constructii, unele state din Europa in legislatia carora nu era recunoscuta impreviziunea, precum Belgia, au reglementat aceasta institutie in legea nationala.

 

La nivel national, in anul 2022, Guvernul Romaniei a adoptat bine-cunoscutele si, de ce nu, merituoasele ordonante de urgenta nr. 47 si 64 privind ajustarea pretului contractelor publice de constructii. 

Cele doua acte normative reprezinta aplicatii fidele si integrale ale teoriei impreviziunii. Se observa din notele de fundamentare, din preambulul celor doua acte normative si din intregul lor continut, ca – asa cum ar proceda o instanta de judecata sesizata cu o actiune in impreviziune – legiuitorul analizeaza si confirma toate conditiile impreviziunii. Mai mult, exact in sensul solutiilor propuse de art. 1271 Cod Civil, ambele ordonante prevad o ajustare numai pentru viitor si asuma ca ajustarile propuse reprezinta forme de echilibrare a pierderilor financiare, acordand inclusiv posibilitatea de incetare a contractelor in cazul in care ajustarile rezultate prin formulele din ordonante nu ar echilibra pierderile financiare.

Mult mai important pentru demonstratia ce face obiectul analizei este ca, desi scopul ambelor ordonante a fost acela de a echilibra contractele sub aspectul pretului, acestea contin si prevederi exprese care, asa cum spune si Ghidul FIDIC, califica inflatia costurilor ca fiind una exceptionala si imprevizibila si recunosc impactul inflatiei costurilor asupra perioadei de executie. 

 

Cu privire la aceasta problema, insa, ordonantele nu au mai reglementat procedura si modalitatea de adaptare a datelor de finalizare, lasand partilor sarcina de a realiza adaptarea contractelor din punct de vedere al termenelor de executie ca o consecinta a aceleiasi inflatii a costurilor.

A se vedea in sensul celor de mai sus, cu titlu de exemplu: 

(1) Conditia de imprevizibilitate prevazuta la art. 3 alin. (13) lit. d) se analizeaza de catre beneficiarii fondurilor externe nerambursabile sub doua aspecte: a)costul: [...], b) prelungirea duratei de executie pentru contractele de lucrari, respectiv prelungirea termenelor de livrare pentru contracte de furnizare.

 

In fine, in urma adoptarii celor doua ordonante, in cele mai multe dintre contracte, in ultimul trimestru al anului 2022, au fost incheiate acte aditionale prin care au fost introduse in contracte formulele de ajustare a pretului (a intregii componente de cost). In cazul altor contracte, partile au decis incetarea lor, iar in altele nu au fost semnate acte aditionale pentru ajustare, intrucat beneficiarii au refuzat incheierea.

Important de retinut este ca, abia in ultima parte a anului 2022, au fost adoptate masuri de stopare a pierderilor cauzate de explozia costurilor, in special prin ajustarea pretului 

 

Ca regula, contractele privind proiectele publice de infrastructura mare se autofinanteaza. E firesc sa fie asa, daca tinem cont ca valoarea/pretul acestora este de ordinul zecilor sau sutelor de milioane de euro si ca peste 90%-95% din pret este reprezentat de costuri.

Asumand ca poate obtine un instrument de garantie pentru restituirea avansului, constructorul primeste avans (maxim 10% - pentru organizare de santier si inceperea lucrarilor), iar costurile curente cu manopera, carburanti, materiale sunt acoperite din incasarile periodice, de regula lunare. 

Procedura platilor partiale pe baza de SIL-uri (situatii interimare de lucrari), CIP (certificate interimare de plata) si facturi lunare regasita in contractele de tip FIDIC si folosirea acestor contracte la nivel global reprezinta expresia faptului ca proiectele trebuie sa se autofinanteze. Niciun constructor nu poate sau nu este dispus sa execute ani de zile un proiect (sau zeci de proiecte in acelasi timp) din surse proprii, urmand sa incaseze pretul total la final.

 

Revenind la dimensiunea inflatiei de costuri din constructii (cresterea preturilor la toate componentele de cost), rezulta, pe baza indicilor compoziti din domeniul constructiilor publicati de INS, ca intre februarie 2020 si ultimul semestru al anului 2022, inflatia costurilor in constructii a crescut cu peste 50%.

Dar asta nu este tot, parte din aceste contracte au fost incheiate in baza unor proceduri initiate cu mult inainte, deci pe baza unor oferte construite prin raportare la costurile din anii 2019, 2018 sau chiar 2017 sau 2016.

De exemplu, intre 2016 si februarie 2020, costurile in constructii deja inregistrau o inflatie de aproximativ 30%. Astfel, un contract incheiat in baza unei oferte depuse in 2016, a ajuns sa fie implementat in intervalul februarie 2020 – sfarsitul anului 2022, in conditii de crestere a costului situata intre 130% si 180% rezultand o medie a cresterii costurilor in aceasta perioada de aproximativ 55%.

 

Astfel, intr-un scenariu optimist in care profitul contractului a fost de 10%, iar costul de 90%, cresterea cu 55% a componentei de cost se traduce prin faptul ca, in perioada februarie 2020 - ultimul semestru al anului 2022, contractele au fost implementate in conditiile in care costul de executie a depasit pretul cu peste 49%. 

Cu alte cuvinte, constructorul a cheltuit 15 lei pentru a incasa 10 lei, luna de luna timp de aproximativ 30 de luni. 

Dar daca revenim la concluzia ca fiecare contract trebuie sa se finanteze, se observa cum pretul incasat periodic/lunar este departe de a fi suficient pentru a sustine executia cantitatilor asumate in luna urmatoare si asa mai departe. 

Dimensiunea acestei inflatii in economia contractelor devine si mai evidenta daca tinem cont de asteptarile rezonabile pe care partile le aveau cu privire la gradul de inflatie la data initierii procedurii/depunerii ofertei.

 

Luand tot exemplu unui contract incheiat intr-o procedura initiata in 2016, potrivit prognozelor elaborate de Comisia Nationala de Strategie si Prognoza in 2016, evolutia preturilor in constructii urma sa indice o crestere de pana in 2%, pentru perioada 2016-2020 si o medie de 6% pentru 2020-2025.

Or, 6% proiectie vs. 80% sau chiar 89% cat inregistreaza in prezent inflatia de cost, reprezinta diferente care scot in evidenta caracterul exceptional si complet imprevizibil al cresterii costului general in domeniul constructiilor. 

 

Evident, exista o serie de nuante/detalii cu impact asupra problemei in analiza. O parte din impactul cresterii costurilor a fost temperata prin OG nr. 15/2021 care, anterior adoptarii OUG 64/2022 sau OUG 47/2022, a oferit posibilitatea ajustarii componentei de material. 

Insa impactul pozitiv al OG nr. 15/2021 a fost unul redus in conditiile in care: pe de o parte, aceasta a fost pusa in aplicare spre sfarsitul anului 2021 (deci la peste un an si jumatate de la momentul in care inflatia a crescut accelerat) iar, pe de alta parte, s-a aplicat exclusiv componentei de material care, in economia intregului cost s-a situat la aproximativ 40%.

Din punct de vedere procedural, valorificarea teoriei impreviziunii nu va presupune parcurgerea niciunei proceduri contractuale de revendicare sau de adjudecare, asumand ca in contract este prevazuta procedura de adjudecare a disputelor. 

 

Suplimentar, nicio regula specifica legislatiei achizitiilor publice nu impiedica aplicarea teoriei impreviziunii cu privire la aceasta problematica. Dimpotriva, astfel cum am aratat, legislatia specifica adoptata pentru a raspunde inflatiei extraordinare deschide calea spre aplicarea art. 1271 Cod Civil in vederea adaptarii prelungirii duratei de executie raportat la inflatia de cost generata de cele doua evenimente extraordinare. 

De fapt, la final, as duce discutia ceva mai departe avand in vedere graba cu care unele instante de judecata au respins cereri de chemare in judecata avand ca obiect ajustarea pretului pe motiv ca ar exista un cadru legal special.

 

Ordonantele 64 si 47 din 2022, ca orice alt act normativ, nu se puteau aplica contractelor in derulare din motive de retroactivitate. Aceasta a fost una dintre principalele probleme cu care s-au confruntat si instructiunile de ajustare a pretului in urma modificarii costului cu manopera prin OUG 114/2018. Motivul este relativ simplu, niciunul dintre actele normative nu s-a limitat la a fi o norma de punere in aplicare, ci acestea au fost generatoare de drepturi si obligatii, reconfigurand raportul juridic. 

Ele au putut fi puse in aplicare numai in cazurile in care partile au incheiat acte aditionale prin care au preluat formulele si prevederile acestora. 

Daca nu au fost incheiate acte aditionale, se aplica cadrul general inclusiv pentru ajustare. Atentie insa, teoria impreviziunii permite adaptarea prestatiilor numai pentru viitor, ceea ce presupune ca, la capitolul ajustare, constructorul va fi pierzand sume considerabile. 

Totusi, daca actul aditional pentru ajustare reglementat de ordonantele 64 si 47 nu s-a incheiat din culpa beneficiarilor, antreprenorul are deschisa calea actiunii in daune (la valoarea cu care pretul trebuia ajustat incepand cu data adoptarii ordonantei) si chiar la reziliere.

 

Pe de alta parte, desigur, regulile instituite de art. 221 din Legea achizitiilor sunt aplicabile instituind limite si rigori. Insa aceste reguli nu pot justifica ab initio respingere cererii. La fel, aplicarea unor norme general aplicabile (astfel cum sunt cele ale ordonantele 64 si 47, dar si ale art. 1271 Cod Civil) nu vor putea reprezenta modificari substantiale ca urmare a unui avantaj nejustificat, tocmai pentru ca ele s-ar fi aplicat oricarui ofertant declarat castigator.

Iar unul dintre meritele OUG 64/2022 este tocmai acela ca, spre deosebire de toate actele normative adoptate anterior pentru ajustare, a asumat si confirmat expres ca aplicarea unui act normativ nu poate crea un avantaj nejustificat, cat timp este general aplicabil.