Romania a ajuns de mai multe ori sa aiba deficite bugetare mari. Costurile finantarii deficitelor, cat si costurile reducerii lor au fost intotdeauna mari. De ce am ajuns in aceasta situatie? Pana acum, am tot incercat sa adaptam pragmatic (adica fara sa urmam principii, prin masuri ad-hoc, short-termism, oportunism etc.) mijloacele (impozitele) la scopuri (cheltuieli). Asa am marit deficitele la niveluri nesustenabile si am ajuns sa deplangem faptul ca avem cele mai mici venituri ca procent din PIB din UE. In aceasta abordare, neintelegand ca exista un nivel dorit al impozitelor, pe care publicul doreste sa le plateasca, peste care nu putem trece fara o reforma a cheltuielilor si a calitatii lor, am ajuns sa formulam ca deziderat cresterea impozitelor macar la nivelul mediu din UE, pentru a avea cheltuieli mai mari. Linia aceasta de gandire, ghidata de pragmatism este pur si simplu eronata si nu va duce la cresterea veniturilor, ci doar la cresterea ciclica a deficitelor la niveluri inalte. Pentru a avea succes nu avem decat sa procedam invers, urmand un principiu hayekian: sa adaptam scopurile la mijloace. Mai mult, ar trebui sa crestem calitatea cheltuielilor. Asa vom avea probabil, ca procent din PIB, o anumita crestere a nivelului dorit al impozitelor si o crestere corespunzatoare a cheltuielilor, fara a mai ajunge la deficite nesustenabile si la ajustari dureroase.

Probabil ca anul acesta deficitul bugetar va ajunge spre 10 la suta din PIB si va ramane la niveluri relativ inalte in urmatorii 2 ani. Aceste niveluri relativ inalte creeaza ingrijorari si stimuleaza imaginatia celor care se gandesc la solutiile de reducere a excedentului de cerere al sectorului public. Unele dintre solutiile discutate in presa nu vad cum ar putea fi ocolita o crestere a ratelor de impozitare, altele au in centru o combinatie de reduceri mai mult sau mai putin abrupte de cheltuieli curente si de rate de impozitare, iar altele vizeaza un mix intre reduceri de cheltuieli si cresteri de venituri. Diversele variante de solutii par mai degraba sa aiba un caracter ad hoc decat sa fie ghidate de principii care sa previna aparitia de astfel de situatii in viitor.

In acest fel, solutiile care se discuta in prezent nu difera esential de cele identificate in ultimii 30 de ani, cand politica fiscala a ales pragmatismul in locul principiilor. Din cauza pragmatismului, politica fiscala a fost, in diverse perioade, mai degraba o vulnerabilitate a Romaniei, decat un pilon de stabilitate. Adoptarea pentru perioada urmatoare a unor masuri de a reduce deficitul bugetar in logica ultimilor 30 de ani nu va rezolva nicio problema. Ne vom intoarce permanent, asa cum am facut-o si pana acum in acest domeniu, in punctul de la care pornim.

Iata doar doua exemple recente care arata ca aceasta filozofie fiscala ne intoarce mereu la o situatie dificila: pragmatismul politicilor fiscale din perioada 2005-2008 a facut ca deficitul bugetar (definit ca imprumut net ajustat ciclic al guvernului) sa fie de 9,1 la suta din PIB in 2009. Pragmatismul politicilor fiscale din perioada 2016-2019 a facut ca deficitul bugetar sa fie de probabil 9,5-10 la suta din PIB anul acesta si sa ramana relativ mare pentru urmatorii 2 ani. Daca vom reduce aceste deficite fara a urma principii, in cativa ani vom fi din nou in aceeasi pozitie.

Cuvantul pragmatism este credidat cu atributele de rapiditate si eficienta, dar in practica politicii fiscale este inselator, deoarece cel de-al doilea atribut nu exista. In practica politicii fiscale, pragmatism desemneaza adoptarea de masuri inconsistente in timp, adica masuri care rezolva astazi o problema urgenta, creand cateva probleme ce vor trebui rezolvate in viitor, probabil tot urgent.

In acest fel, cei ce au condus politica fiscala fara principii nu au fost niciodata in pozitia de a controla calea pe care au mers. Ei au ajuns sa fie, aproape tot timpul, doar executantii unor actiuni pe care nu le-au intentionat, dar la care au fost obligati de actiunile lor (generic vorbind) anterioare. Este o consecinta inevitabila a acestui procedeu metodologic (vezi Hayek, Law Laegislation and Lyberty, Vol. I, p. 59, 1993). O constanta in acest proces a fost aceea ca investitiile publice au fost intotdeauna sacrificate pentru a face mai mult loc cheltuielilor cu salariile si cheltuielilor sociale.

Politicile fiscale de crestere a acestor din urma cheltuieli concomitent cu unele reduceri de impozite, derulate in perioada 2016-2019, au pus finantele Romaniei intr-o pozitie extrem de periculoasa. Practic, ele au lasat tara fara spatiu fiscal in cazul in care ar fi aparut un soc negativ puternic. Iar acest soc a venit de la pandemia de SARS-Cov-2 si, fara legatura cu pandemia, de la noi cresteri ale cheltuielilor initiate si aprobate de majoritatea parlamentara in anul 2020.

Din nou, dimensiunea mare a deficitului bugetar cu acumularea de rigiditati structurale indicate de ponderea de 95 la suta a cheltuielilor cu salariile si a celor sociale in sarcina fiscala (impozite directe plus impozite indirecte plus contributii sociale neimputabile) face ca solutiile potentiale de reducere sa fie adoptate sub presiunea urgentei. Din nou, in numele urgentei, toate solutiile propuse si la care am acces (sunt sigur ca exista si unele pe care nu le cunosc eu) sunt ghidate de filozofia paguboasa a pragmatismului.

Exista, in opinia mea doua principii generale care ar trebui urmate pentru a avea o buna politica fiscala de acum incolo. Primul este acela ca orice cheltuiala a guvenului trebuie platita cu impozite transparente. Aceasta inseamna ca nu trebuie produsa inflatie in scopuri fiscale. „Inflatia este un hot in noapte”, cum a spus William McChesney Martin, cel care a condus Fed-ul pentru aproape doua decenii, timp in care s-au schimbat cinci administratii. Mai concret, tiparirea de bani nu poate fi folosita pentru a finanta deficitele bugetare, caci tiparirea de bani duce la inflatie, care este un impozit deghizat. Societatea a facut progrese si a separat politica monetara de influenta politica, dar aceasta separare este vulnerabila, din moment ce monopolul banilor este detinut, prin intermediul bancilor centrale, de catre guverne, care sunt in cele din urma expresia politicului, care a dat independenta bancilor centrale, dar care in anumite conditii o poate contesta. Relaxarile cantitative sunt, in esenta, operatiuni cvasifiscale, care nu lipsite de riscuri in acest sens (vezi, de exemplu, Peter Stella,Minimizing Monetary Policy, BIS WP 330, 2010).

Al doilea principiu este acela ca guvernul nu poate creste permanent cheltuielile in exces fara a ajunge in pozitia de a nu-si putea plati obligatiile. Un corolar al acestui principiu este acela ca guvernele trebuie sa evite deficitele nesustenabile pentru ca nu pot face ajustari bruste de reducere a deficitelor si pot intra in incapacitate de plata. Acest principiu trebuie inteles in functie de (i) presiunile care exista pentru cheltuielile in exces si de (ii) limitele care odata depasite duc la incetarea platilor. Hayek a explicat clar ca, in democratiile cu participare nelimitata, guvernele sunt, pe de o parte, fortate sa cumpere cat mai multe voturi de la diverse grupuri de interese (nu ma refer la conotatia negativa a acestui concept), iar pe de alta parte au puterea de a oferi beneficii materiale grupurilor respective. De aici apare presiunea pentru cheltuieli in exces. Pentru a iesi din aceasta capcana a grupurilor de interese, guvernele trebuie sa poata invoca limite peste care nu poate creste cheltuielile.

Date fiind presiunile pentru cresterea cheltuielilor, sunt doua tipuri de limite ce pot fi invocate. O limita se refera la deficitul bugetar, adica la acea limita cu care cheltuielile pot depasi veniturile. Cea de-a doua limita se refera la impozitele dorite, adica la acea pondere a veniturilor din impozite ca procent din PIB pe care publicul doreste sa o plateasca. Aceasta limita are relevanta in sensul ca nu se schimba usor, astfel ca, asa cum voi detalia mai jos, guvernul nu poate conta pe o crestere semnificativa a veniturilor bugetare in timp scurt si in mod sustenabil pentru a-si plati obligatiile sau pentru a aduce deficitul la niveluri sustenabile.

Referitor la limita numita deficitul bugetar, pornim de la faptul ca politica monetara este independenta, adica nu tipareste bani la cererea guvernului, facand orice limita irelevanta. In aceste conditii, limita este oferita fie de pietele financiare, care nu vor dori sa finanteze deficite nesustenabile, fie de aranjamente economico-sociale, cum ar fi, de exemplu, procedura de deficit excesiv sau alte asemenea aranjamente, ca de exemplu declansarea de masuri de corectie in functie de ponderea datoriei publice in PIB, asa cum este prevazut in Legea responsabilitatii fiscale.

Este dificil de spus care este limita de deficit bugetar pe care pietele o considera sustenabila. De obicei, intr-o economie mica si deschisa, acesta limita este descoperita ex post, cand apare o stopare brusca a intrarilor de capitaluri. Pana atunci, pietele pot accepta derapaje daca anticipeaza masuri corective, cu cu cresterea costurilor de finantare. De exemplu, pentru multi este surprinzator ca exista doritori sa finanteze un deficit de 10 la suta din PIB in Romania. In cazul aranjamentelor economico-sociale, limita referitoare la deficit este relativ slaba, deoarece este impusa de guverne, si poate sa fie schimbata sau incalcata temporar, pierzand din credibilitate. Este clar ca limita referitoare la deficit care vine fie de la pietele financiare, fie de la aranjamenetele institutionale este slaba. Romania a putut avea deficite bugetare relativ mari atat inainte de recesiunea din 2009 (imprumutul net ajustat ciclic de 8,05 la suta din PIB in 2008), cat si inainte de recesiunea din 2020 (imprumutul net ajustat ciclic de 5,1 la suta din PIB in 2019).

Cealalta limita, adica nivelul dorit al impozitelor ca procent din PIB, este, de asemenea, greu de identificat. O modalitate de identificare ex post este aceea de a te uita la datele istorice. De exemplu, in Romania, povara fiscala ca procent din PIB in definitia ce exclude cheltuielile sociale imputabile a variat intre 25,9 si 31 la suta din PIB in perioada 1995-2020 (Ameco). Desigur, ajustand pentru cresterile ce se pot face in performanta de colectare, aceste limite pot fi ceva mai mari.

Ex ante, limita impozitelor dezirabile se poate identifica doar in termeni de cheltuieli daca societatea ar reusi sa impuna in practica principiul ca nicio cheltuiala sa nu fie inclusa intr-un program electoral si, ulterior, intr-un program de guvernare daca nu este prezentat costul pentru contribuabil, pentru ca acesta sa poata decide daca doreste sau nu sa plateasca pretul necesar prin cresteri in impozite. Este laudabila initiativa celor de la Universitatea Babes-Bolyai care au creat platforma pe care publicul poate face o verificare a acestor cheltuieli.

De aici apar imediat doua implicatii: prima este aceea ca daca guvernele ar vrea sa impinga veniturile ca procent din PIB peste nivelurile de impozite dorite de public, prin crestere de rate de impozitare, nu ar putea sa o faca decat temporar, pana cand contribuabilii vor gasi solutiile (inclusiv politice) de a ocoli sarcina fiscala nedorita. Aceasta este explicatia pentru care veniturile bugetare in Romania nu au fost mai mari ca procent din PIB: utilizarea pragmatismului in conceperea politicilor fiscale. Publicul a respins pragmatismul ultimilor 30 de ani prin neacceptarea unei sarcini fiscale mai mari de 31 la suta din PIB.

A doua implicatie este aceea ca daca publicul ar putea vota doar ceea ce vrea sa plateasca, atunci cheltuielile guvernamentale ca procent din PB nu ar mai urma o tendinta de crestere, asa cum s-a intamplat in tarile occidentale, dintre care unele au ajuns sa aiba cheltuieli bugetare de peste 55 la suta din PIB. In aceste tari, cresterea cheltuielilor a fost posibila si pentru ca impozitul pe venit a fost si este progresiv. Progresivitatea inseamna ca o minoritate plateste rate de impozitare relativ mari pentru a acoperi cheltuielile votate de o majoritate care plateste rate de impozitare mai mici. Multi dintre votantii care aproba cresterea cheltuielilor publice pentru ca sunt impozitati cu rate de impozitare relativ mici nu ar mai aproba acelasi nivel relativ inalt al cheltuielilor daca ar fi impozitati cu o rata unica. Impozitul progresiv este un mecanism care duce la cresterea cheltuielilor in general si la cresterea cheltuielilor unora pe banii altora. In acest fel, este posibil si ca ponderea veniturilor bugetare in PIB sa creasca, fara ca aceasta sa reflecte in mod necesar o crestere a impozitelor dorite, ci doar o adaptare a mijloacelor (impozitele) la scopuri (cheltuielile). Consecinta este ca guvernele pot utiliza o parte din ce in ce mai mare din PIB pentru scopurile lor, alterand functionarea economiei de piata. Daca vrem sa nu ingradim economia de piata si sa prezervam libertatea individuala, atunci trebuie ca scopurile sa fie adaptate la mijloace (Hayek).

Avand aceste lucruri reamintite, revin la problema solutiilor de reducere a deficitului bugetar in Romania. Lasand la o parte efectele contractioniste ale cresterii ratelor de impozitare, cele doua implicatii pe care tocmai le-am descris arata ca, pe de o parte guvenul nu-si poate propune sa creasca ratele de impozitare pentru ca nu ar obtine venituri crescute pentru mult timp. Mai precis, data fiind perceptia publicului indelung validata referitoare la structura si calitatea cheltuielilor publice, publicul nu va intelege de ce trebuie sa plateasca impozite mai mari. Pe de alta parte, rezulta ca adoptarea unei scheme de impozitare progresiva nu ar face decat sa duca la cresterea cheltuielilor ca procent din PIB.

In concluzie, solutia sugerata de unii economisti de a combina o crestere de impozite cu adoptarea unei scheme de impozitare progresiva a venitului personal, va conduce pe termen mediu la cresterea deficitului bugetar. Vom vedea peste cativa ani ca vom fi ajuns din nou, asa cum am ajuns dupa perioada 2005-2008 si dupa perioada 2016-2020 la deficite foarte mari. Vom ajunge astfel sa initiem din nou actiuni de reducere a defictului bugetar, pe care nu le-am intentionat deloc, dar care sunt totusi rodul actiunilor noastre de a incerca sa reducem acum deficitul prin cresterea impozitelor si prin adoptarea impozitarii progresive.

Nici reducerea ratelor de impozitare nu poate fi o solutie, desi aceasta este pusa in centrul unor programe electorale. Data fiind magnitudinea deficitului bugetar, orice schema care ar tinti la reducerea ratelor de impozitare acum ar fi contraproductiva. O astfel de actiune ar muta nivelul veniturilor din impozite sub nivelul dorit si ar contribui la atingerea limitelor de nesustenabilitate a deficitului bugetar, putand crea o criza. Reducerea ratelor de impozitare ar fi la fel de periculoasa ca si strategia wage-led growth promovata in perioada 2017-2019, care ne-a dus in situatia dificila in care suntem astazi. Fara acea politica gresita, Romania nu ar fi ajuns in prezent tara cu cel mai mare deficit bugetar structural din Uniunea Europeana.

Solutia trebuie sa fie una care in timp ce reduce deficitul intr-o perioada relativ scurta, sa impiedice cresterea deficitelor in viitor. Aceasta inseamna ca mixul de masuri trebuie sa stimuleze pe termen mai lung o convergenta a cheltuielilor catre nivelul impozitelor dorite. In cazul concret al Romaniei, in aceasta etapa solutia corecta este o combinatie intre cresterea gradului de colectare a veniturilor, atragerea de fonduri europene si cresterea calitatii unor cheltuieli publice, inclusiv prin reducerea risipei.