Comisia Europeana are in vedere introducerea unui nou instrument in materie de concurenta care sa permita remedierea problemelor structurale existente in piata inaintea savarsirii vreunei incalcari si fara emiterea vreunor sanctiuni. Este o noutate absoluta, in conditiile in care regulile actuale se aplica post factum, adica dupa savarsirea, descoperirea si investigarea incalcarilor, si remediile aplicate privesc doar companiile care au incalcat regulile de concurenta.

Mecanismul luat in considerare ar permite remedierea ingrijorarilor concurentiale ridicate fie de conduita unilaterala a companiilor dominante sau detinatoare a unei puteri semnificative de piata inainte ca aceasta sa poata avea un efect anticoncurential de inchidere a pietelor respective, fie de insasi structura pietelor a caror functionare nu duce la rezultate concurentiale.

Procesul legislativ abia a inceput, eventuala adoptare a acestui instrument fiind prevazuta pentru sfarsitul anului 2020. Cu toate acestea, o analiza preliminara a scopurilor si modalitatilor in care va fi utilizat acest instrument ridica o serie de ingrijorari semnificative privind efectul sau asupra pietelor si companiilor.

Inca de la introducerea sa la nivel comunitar, in 1962, dreptul concurentei a avut ca scop remedierea disfunctionalitatilor concurentiale ale pietelor prin identificarea si sanctionarea conduitelor anticoncurentiale, fie ele acorduri anticoncurentiale (fixarea preturilor, impunerea preturilor de revanzare etc) sau abuzuri de pozitie dominanta (practicarea preturilor excesive, vanzarea legata etc). Rationamentul de baza era ca, in absenta unor acorduri / conduite care sa restranga concurenta, pietele se vor dezvolta intr-o maniera optima, care sa reflecte toti stimulii economici care actioneaza asupra pietei.

Astfel, dreptul concurentei nu prevedea niciun instrument specific pentru restaurarea functionalitatii unei piete unde nu fusesera identificate incalcari ale concurentei, intrucat restaurarea functionalitatii pietei e o consecinta directa a inexistentei restrictiilor concurentiale. Da, Comisia Europeana sau alte autoritati de concurenta puteau desfasura investigatii sectoriale menite sa identifice obstacole in calea functionarii optime a unei piete si emite recomandari pentru inlaturarea, in principal legislativa, a acestora, dar nu aveau instrumentele pentru a interveni direct in piata. Mai mult, autoritatile de concurenta s-au dovedit extrem de reticente in ceea ce priveste adoptarea de masuri interimare, care ar fi avut un efect imediat pe piata.

Pe 2 iunie 2020, Comisia Europeana a propus spre consultare publica un nou instrument al carui scop este facilitarea interventiei rapide in cazurile in care exista ingrijorari concurentiale fara a putea fi identificata vreo incalcare a regulilor de concurenta. Astfel, Comisia a identificat existenta unor sectoare de piata cu grad ridicat de risc in care, datorita existentei unor caracteristici precum grad ridicat de concentrare, efectul de retea, efectul de blocare, bariere ridicate la intrare, tinerea captiva a consumatorilor etc, exista un risc ridicat de reducere abrupta al gradului de concurenta de pe piata. Mai mult, conform Comisiei, aceste piete se caracterizeaza si prin dificultatea subminarii unei pozitii de forta pe piata, odata ce aceasta e atinsa - cu alte cuvinte, va fi extrem de dificil sa impiedici o companie care obtine o pozitie de forta pe o asemenea piata de risc de la exploatarea respectivei pozitii de forta.

 

Comisia a propus patru variante de implementare ale instrumentului de concurenta luat in considerare. In toate variantele propuse, Comisia desfasoara o investigatie riguroasa de piata, in timpul careia drepturile la aparare sunt respectate pe deplin, in urma careia identifica anumite ingrijorari concurentiale. Noul instrument ar permite Comisiei impunerea de remedii, structurale sau comportamentale, care sa permita functionarea pietei, fara a identifica o incalcare, fara a aplica sanctiuni si fara a da nastere dreptului de a inainta actiuni in despagubire.

Reamintim ca remediile structurale sunt acele remedii care afecteaza insasi structura pietei – obligativitatea acordarii accesului la anumite infrastructuri sau unitati de productie in termeni nediscriminatorii, cesionarea sau instrainarea unor activitati etc, iar remediile comportamentale sunt, in esenta, cele privind comportamentul viitor al unei intreprinderi. In prezent remediile comportamentale sau structurale pot fi oferite de companii in cadrul procedurii angajamentelor, in investigatiile privind incalcarile concurentei, respectiv cu scopul de a inlatura ingrijorarile concurentiale ridicate de o anumita tranzactie, sau impuse de Comisia Europeana, in eventualitatea in care acestea sunt necesare pentru a pune capat unei incalcari. In consecinta, instrumentul propus extinde capacitatea Comisiei de a impune remedii structurale si in cazurile in care nu exista o incalcare, cu scopul de a remedia deficientele pietei.

Prima varianta vizeaza impunerea acestor remedii exclusiv companiilor dominante, active in toate sectoarele pietei. A doua varianta restrange posibilitatea de impunere a acestor remedii companiilor dominante prezente pe acele sectoare de piata cu grad ridicat de risc. A treia varianta permite impunerea de remedii si companiilor care nu sunt dominante, active in orice sector de piata, precum si formularea de recomandari de norme legislative care sa faciliteze functionarea concurentiala a respectivului sector. Ultima varianta permite impunerea remediilor si companiilor care nu sunt dominante, cu conditia ca acestea sa activeze in acele sectoare de piata cu grad ridicat de risc.

Astfel, utilizarea unui asemenea instrument ar avea efecte semnificative asupra pozitiei pe piata a companiilor carora li se adreseaza, chiar si in absenta unei sanctiuni. Mai mult, posibilitatea declansarii unei investigatii individuale nu poate fi eliminata, Comisia putand descoperi indeplinirea conditiile unei incalcari anticoncurentiale in cadrul analizei de piata.

 

Masurile propuse, indiferent de forma in care vor fi adoptate, in cadru mai restrans sau mai larg, au potentialul de a revolutiona complet modul in care companiile se raporteaza la regulile de concurenta. Cu toate acestea, orice astfel de instrument antreneaza o serie de consecinte, mai mult sau mai putin benefice pietei, ceea ce inseamna ca este nevoie de o analiza atenta a acestora, cu nuantarile relevante.

Nu e foarte clar cum vor fi identificate si definite aceste sectoare cu un grad ridicat de risc si care va fi contributia companiilor la acest proces, fiind evident inacceptabil ca acest exercitiu sa fie desfasurat unilateral de catre Comisie/ autoritatile de concurenta.

La fel de neclare cum vom identifica acele piete care nu functioneaza optim din punct de vedere concurential. Perfectiunea este, in orice domeniu, un deziderat legitim si totodata de neatins - a interveni in modul in care functioneaza o piata de fiecare data cand este aparent faptul ca aceasta ar putea functiona mai bine este o reteta sigura pentru dezastru.

In alta ordine de idei orice ingerinta in modul de functionare al unei piete va afecta pe termen mediu si lung disponibilitatea companiilor/ capitalului de a intra pe acea piata. Decizia de a investi intr-un anumit sector depinde si de stabilitatea acelui sector, de predictibilitatea masurilor luate. Impunerea de remedii comportamentale sau structurale in absenta unei incalcari va fi de natura sa descurajeze investitiile tocmai in pietele dinamice, ducand la blocarea inovatiei, principalul lor atu. Este discutabil in ce masura este binevenita o interventie in pietele in formare pana la maturitatea lor - rationamentul ne spune ca poti identifica o disfunctionalitate acolo unde toate piesele de sah sunt deja asezate, unde piata a esuat in a se autoregla (prin exercitarea puterii de cumparare ori presiune concurentiala).

E de asteptat ca introducerea unui asemenea instrument va avea consecinte si in cadrul analizei concentrarilor economice, testul aplicabil putand fi modificat de la ridicarea de obstacole semnificative in calea concurentei efective pe piata romaneasca la ceva mai aproape de crearea conditiilor necesare aparitiei unei potentiale disfunctionalitati structurale a pietei.

In conditiile in care sectoarele economice sensibile, precum cele vizate de Comisie, fac obiectul unor reglementari sectoriale a caror implementare este supervizata de autoritati de reglementare specifice (ANRE, ANCOM, BNR, CNAS/ MS, ASF etc), noile competente pe care Comisia doreste sa si le aroge au un potential ridicat de a intra in conflict cu cele ale autoritatilor de reglementare.

Apoi, regula de baza in ceea ce priveste evaluarea concurentiala a comportamentului individual al companiilor era ca regulile de concurenta nu sanctioneaza succesul, concretizat prin obtinerea unei pozitii dominante, ci abuzul respectivei pozitii, folosirea ei in dauna concurentilor si, in final, a consumatorilor. Mai mult, teste precum testul concurentului la fel de eficient au fost implementate pentru a ne asigura ca nu e sanctionata eficienta crescuta a companiei dominante, ci doar acel comportament care scoate de pe piata concurenti la fel de eficienti. Datoria regulilor de concurenta nu e sa asigure supravietuirea companiilor ineficiente, ci de a limita libertatea de actiune a companiilor dominante.

Totodata, exista situatii in care efectele de retea au consecinte benefice si in care concurenta pentru piata aduce beneficii comparabile sau superioare concurentei pe piata – de ce am avea nevoie de mai mult de un sistem de operare? Care ar fi beneficiile unor standarde diferite in ceea ce priveste formatul de salvare al fisierelor text? Cine va suporta costurile crescute ale asigurarii interoperabilitatii? E adevarat ca exista exceptii la ambele afirmatii, dar ele servesc doar sa confirme regula. Efectele de retea actioneaza datorita preferintei consumatorilor, iar a forta existenta unor alternative teoretice la standardul comun nu beneficiaza nimanui.

In acelasi timp, este dificil spre imposibil sa determini un mod optim de functionare al unei piete, pentru ca intrebarea care se pune imediat este "Optim pentru cine si pentru cat timp?". Pentru participanti, pentru consumatori, pentru potentiali concurenti? Optim acum, optim in 2 ani, optim in 10 ani? Modul in care functiona o piata putea fi influentat, pana la un punct, de stimuli externi - taxarea scazuta a sectorului IT din Romania a dus la o dezvoltare efervescenta a acestuia, spre exemplu - dar e discutabil daca ar trebui influentat de considerente de politica sociala sau economica.

Introducerea unui sistem de reglementare a pietelor care, in teorie, deviaza de la ce percepem noi drept piete competitive semnifica, in esenta, renuntarea definitiva la mana invizibila, asa cum e ea descrisa de Adam Smith. Principiul conform caruia structura unei piete depinde de modul in care legile economice actioneaza asupra ei acoperea si posibilitatea ca noi, cei care analizam piata, sa nu identificam sau sa intelegem toate acele legi economice. Interventia umana, tocmai in acele piete care prezinta ingrijorari concurentiale semnificative, e o presupunere implicita a faptului ca vom identifica toate mecanismele economice care opereaza asupra acelor piete si modul in care o fac, precum si modul in care consumatorii vor reactiona la schimbari. O sarcina mai degraba imposibila - spre exemplu, in cazul Microsoft - Windows Media Player, Comisia a identificat includerea WMP cu Windows drept un abuz de pozitie dominanta, impunand Microsoft o amenda semnificativa si un remediu comportamental, i.e. comercializarea unei versiuni de Windows fara Windows Media Player. Analiza economica a Comisiei nu a avut ecou in piata, intrucat vanzarile acestei versiuni nu au depasit 2000 de unitati, adica o picatura intr-un ocean.

In concluzie, este, intr-adevar, discutabil daca regulile si instrumentele disponibile in acest moment autoritatilor de concurenta sunt suficiente pentru a remedia disfunctionalitatile tuturor pietelor. Cu toate acestea, intrebarea care ar trebui sa se puna este daca acesta e rolul dreptului concurentei si daca, in prezenta unor astfel de instrumente, mai putem vorbi de o piata libera.