Parcurile industriale au devenit pentru comunitatile locale, in ultimii ani, unul dintre cele mai eficiente instrumente de dezvoltare economica si sociala. La data prezentului articol, in Romania exista peste 100 de parcuri industriale,  dintre care  mai bine de un sfert sunt detinute de unitati administrativ-teritoriale, iar numarul lor continua sa creasca. De altfel, numai in prima jumatate a acestui an, Ministerul Dezvoltarii, Lucrarilor Publice si Administratiei a emis sapte titluri de parc industrial, dintre care doua pentru parcuri industriale detinute de unitati administrativ-teritoriale.

 

Parcurile industriale sunt platforme industriale cu un regim juridic specific reglementat de Legea nr. 186/2013 privind constituirea si functionarea parcurilor industriale („Legea 186/2013”). Parcurile industriale sunt administrate de o societate administrator, iar in cadrul lor activeaza operatori economici din diverse arii de activitate in calitate de rezidenti.   Rezidentii parcurilor pot beneficia de ajutor de stat sub forma de scutiri de la plata impozitelor pe terenuri si cladiri aflate in incinta parcului industrial.

Parcurile industriale pot fi infiintate atat de agenti economici privati, cat si de  municipalitati.

 

Conform legii, reglementarea parcurilor industriale are ca scop stimularea investitiilor, dezvoltarea regionala si a intreprinderilor mici si mijlocii si  crearea de noi locuri de munca.  Prin acordarea de ajutor de stat specific, autoritatile administratiei publice locale au la indemana un instrument juridic atractiv pentru atragerea investitorilor si crearea de noi locuri de munca.

Fie ca sunt detinute de dezvoltatori privati, fie ca sunt detinute direct de municipalitate, parcurile industriale au un efect catalizator pentru dezvoltarea localitatilor si prosperitatea economica. Sunt celebre cazurile localitatilor „fruntase” precum Oradea,  Chiajna (ilfov), Floresti (Cluj), Ghiroda (Timis), Stefanesti (Ilfov), Giroc (Timis) etc. care au reusit sa acumuleze venituri substantiale la bugetul local ca urmare a activitatilor din parcurile industriale private sau detinute direct de autoritati.

Pe langa incurajarea investitiilor private si acordarea de facilitati rezidentilor din parcurile industriale infiintate de agenti economici privati, municipalitatile au la dispozitie posibilitatea de a infiinta ele insele parcuri industriale, numarul parcurilor detinute de municipalitati fiind intr-o continua crestere.

Practic, municipalitatea aloca parcului industrial o suprafata de teren aflata in proprietatea privata a unitatii administrative si transfera dreptul de administrare asupra acestui lot de teren catre o societate administrator, detinuta integral sau in majoritate de catre municipalitate. 

Terenul este ulterior lotizat si acordat catre operatorii economici selectati in vederea efectuarii de investitii, in general centre de productie, logistica sau birouri.  In practica, terenurile sunt transmise catre agentii economici prin una din urmatoarele formule juridice :

In ceea ce priveste contractul de administrare si servicii conexe, potrivit Legii 186/2013, acesta reglementeaza drepturile si obligatiile privind asigurarea folosintei imobilului acordat rezidentului,  precum si asigurarea accesului la utilitatile si serviciile necesare activitatilor desfasurate in cadrul parcului industrial. Subliniem ca un astfel de contract genereaza un drept de folosinta (similar inchirierii), iar nu un drept real asupra terenului. Deci in baza acestui contract, rezidentul nu dobandeste un drept de a construi, motiv pentru care acest tip de contract este potrivit pentru ocuparea unei cladiri deja edificate, iar nu pentru  construirea unei cladiri noi sau extinderea unei cladiri existente.  El este insa obligatoriu conform legii pentru dobandirea dreptului de acces in parcul industrial, pentru reglementarea folosirii spatiilor, utilitatilor si serviciilor comune si pentru dobandirea calitatii de rezident.

In ceea ce priveste contractul de concesiune, acesta a fost o vreme considerat un contract specific doar proprietatii publice a statului. Codului Administrativ aprobat prin Ordonanta de Urgenta nr. 57/ 2019,  reglementeaza expres posibilitatea concesionarii bunurilor aflate in proprietatea privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale.  In limitele contractului si documentelor conexe, dreptul de concesiune asigura agentului economic dreptul de exploatare a bunului si confera dreptul de a construi pe acesta. Ca o mentiune, constructiile edificate pe un teren primit in concesiune sunt de obicei bunuri de retur, adica bunuri care la incetarea contractului de concesiune intra in proprietatea concedentului (unitatea administrativ- teritoriala). Prin urmare, drepturile asupra constructiei sunt limitate in timp la durata contractului de concesiune.

Conform Codului Administrativ, procedura de concesionare a bunurilor proprietate privata este aceeasi cu cea reglementata pentru proprietatea publica si implica respectarea unor proceduri specifice cum ar fi elaborarea unui studiu de oportunitate si obtinerea unei serii de  avize obligatorii, inclusiv avizul Administratiei Nationale a Rezervelor de Stat si Probleme Speciale si al Statului Major General. De asemenea, atribuirea unui contractul de concesiune catre un agent economic privat se poate face doar prin intermediul unei proceduri de licitatie publica, iar nu prin negociere directa.

Aceste solicitari de selectie a rezidentului si de contractare nu se regasesc si in Legea 186/2013, care prevede dreptul administratorului parcului industrial de a adopta regulamente proprii privind procedura de selectionare a rezidentilor parcului, regulamente care de altfel sunt obligatorii prin lege fata de toti rezidentii parcului. In practica parcurilor industriale,  selectia rezidentilor se face prin licitatie, dar si prin negociere directa, conditionata de cele mai multe ori de anumiti parametri investitionali si economici care trebuie atinsi de potentialul rezident.

Chiar daca prevederile Codului Administrativ si prevederile Legii 186/2013 par a fi intr-o aparenta contradictie,  ele au acelasi obiect de reglementare. Legea 186/2013 reglementeaza relatia dintre administratorul parcului si rezident, in timp ce Codul Administrativ reglementeaza relatia dintre titularul dreptului de proprietate asupra terenului, adica unitatea administrativ teritoriala, iar nu administratorul parcului, si concedent, calitate care se suprapune cu cea de rezident. Prin urmare suntem in fata unor reglementari diferite care nu se exclud una pe cealalta de la aplicare.  Pentru clarificare, facem precizarea ca, de cele mai multe ori,  societatea administrator a parcului industrial primeste terenul in administrare de la unitatea administrativ teritoriala.  Insa dreptul de administrare in acceptiunea Codului Administrativ nu confera titularului sau un drept de dispozitie  in deplinatatea sa. Mai precis, dreptul detinut de societatea administrator poate fi reprezentat de dreptul de a inchiria imobilul catre terti, insa nu si de dreptul de a constitui drepturi reale asupra imobilului in favoarea unor terti.  Prin urmare in cazul rezidentilor care doresc obtinerea unui drept real asupra terenului in vederea construirii, incheierea unui contract cu societatea administrator nu este suficienta, fiind necesara obtinerea unui dreptul real de la titularul dreptului de proprietate, adica de la unitatea administrativ teritoriala.

De lege ferenda, prevederile Codului Administrativ ar trebui sa permita reglementari speciale  cu privire la procedura de acordare a dreptului de concesiune in parcurile industriale, astfel incat procedura de selectie a rezidentilor parcului sa fie congruenta cu procedura de concesionare a terenului.

Dreptul de superficie nu se enumera in mod expres printre modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate a unitatilor administrativ-teritoriale asupra terenurilor. Cu toate acestea el este cel mai folosit instrument de acordare a unui drept real si de construire catre rezidenti, in cadrul unui parc industrial detinut de municipalitati.

Potrivit art. 355 din Codul Administrativ, bunurile din domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale se afla in circuitul civil si se supun regulilor prevazute de Noul Cod Civil.  In aparenta contradictie, prevederile art. 362 din Codul Administrativ mentioneaza ca astfel de bunuri pot fi date in administrare, concesionate ori inchiriate, fara a mentiona in mod expres celelalte modalitati de exercitare a dreptului de proprietate privata reglementate pe taram civil si fara a se referi in mod expres la acordarea unui drept de superficie asupra acestora. Codul administrativ reglementeaza insa posibilitatea si procedura de vanzare a unui teren detinut in proprietate privata de stat sau municipalitati. Pentru multiple argumente ce tin de logica juridica si interpretarea textului legal, suntem de parere ca asupra terenurilor proprietatea privata a municipalitatilor se pot constitui drepturi de superficie.  Ar fi eronat sa consideram ca dreptul de proprietate privata a statului si a unitatilor administrativ teritoriale nu se supune reglementarilor civile in ceea ce priveste dezmembramintele dreptului de proprietate. Dimpotriva, interpretarea textului normativ ar trebui sa concluzioneze ca prevederile Codului Administrativ extind  modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate privata la modalitati specifice dreptului de proprietate publica (drept de administrare, concesiune, dare in folosinta), iar nu o limiteaza la acestea. O interpretare contrara nu ar face decat sa lipseasca de continut notiunea de proprietate privata a statului si sa reinvie un conceptul de mult perimat al „proprietatii de stat”.

In absenta unor reglementari exprese in Codul Administrativ cu privire la procedura de acordare a contractului de superficie, ramane neclar daca prevederile Codului Administrativ referitoare la procedura de vanzare a unui bun proprietate privata se aplica si constituirii de dezmembraminte, cum e dreptul de superficie. In practica, procedura de acordare a dreptului de superficie in cadrul parcului industrial respecta procedura de selectie a rezidentilor parcului si se face cu respectarea conditiilor prevazute in regulamentele parcului si caietele de sarcini. Pe viitor, Codul administrativ ar trebui sa contina dispozitii speciale cu privire la acordarea unor drepturi reale asupra unui imobil proprietate privata a statului, iar nu doar cu privire la vanzarea acestora.

Nici incheierea unui contract de concesiune, nici incheierea unui contract de superficie nu pot inlocui insa Contractul de Administrare si Servicii Conexe, pe motivele deja aratate mai sus.

Facem precizarea ca atat contractul de superficie, cat si contractul de concesiune trebuie aprobate in prealabil prin hotarare a consiliului local. Semnatura primarului sau reprezentantului acestuia pe document nu poate inlocui decizia de incheiere a documentului, care se face de catre consiliul local.

Oricare ar fi formula juridica prin care un investitor detine terenul si a construit in cadrul unui parc industrial (fie concesiune, fie superficie), Codul Administrativ si Legea 186/2013 converg asupra unui punct de maxima importanta: posibilitatea de achizitionare a terenului din parcul industrial pe care a fost amplasata cladirea. Astfel, art. 364 din Codul Administrativ acorda un drept de preemptiune constructorului de buna-credinta a unui cladiri pentru cumpararea terenului aferent constructiilor, daca acesta se afla in proprietatea privata a statului sau a unitatii administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate constructii. In acest caz, preemptorul nu mai este tinut sa parcurga procedura licitatiei, pretul de vanzare fiind stabilit in baza unui raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau judetean, dupa caz. In mod similar, art. 12 din Legea 186/2013, acorda rezidentului parcului industrial (deci persoanelor care au incheiat un contract de administrare si servicii conexe) un drept de preemtiune in cazul vanzarii pentru imobilul inchiriat.

In lumina dificultatilor de interpretare si reglementare a celor doua acte normative mai sus analizate, suntem de parere ca achizitionarea terenului aferent cladirilor edificate in parcul industrial, vine ca o solutie de securizare a investitiei in parcurile industriale detinute de municipalitati, in mod evident daca intreaga procedura de dobandire a terenului, constructie si achizitie este efectuata cu respectarea prevederilor legale.

De lege ferenda, insistam asupra importantei unor texte normative clare si aliniate cu prevederile din actele normative conexe. Chiar daca Codul Administrativ are marele beneficiu de a sistematiza unele reglementari din domeniu, este inca nevoie de alinierea prevederilor administrative cu cele civile in materia dreptului de proprietate privata, precum si cu cele particulare in domeniul parcurilor industriale, mai ales acolo unde realitatea economica si facturala o impune, cum este de altfel cazul parcurilor industriale infiintate de municipalitati care continua sa functioneze chiar si in absenta unor norme clare si fara echivoc.

***